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建立与经济社会发展相适应的社会保险缴费基数及费率浮动机制研究
来源:本站  作者:宁夏人力资源和社会保障厅 宁夏社会学会   点击量:
 

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要完善社会保险关系转移接续政策,扩大参保缴费覆盖面,适时适当降低社会保险费率”的目标要求,《中共宁夏回族自治区委员会关于深化改革推动经济社会发展若干问题的决定》(宁党发〔201366号)明确提出了“要探索建立与经济社会发展相适应的社会保险缴费基数、费率浮动机制和待遇正常调整机制”具体要求。为认真贯彻落实党的十八届三中全会精神和自治区党委的部署,推进社会保障体制改革专项任务的顺利落实,自治区人社厅与宁夏社会学会组成课题组,开展了“建立与经济社会发展相适应的社会保险缴费基数及费率浮动机制”专项课题调研工作。课题组于4月中下旬,深入固原、中卫、吴忠、石嘴山和银川五市,共召开10场座谈会,广泛了解了社会保险行政和经办管理人员、企业管理人员、企业职工和灵活就业人员的建议、意见和诉求,直接到20家各类企业调查了解情况,发放针对企业、参保人员的问卷650份(其中就业人员500份,各类企业150份)。通过调查研究,立足于宁夏社会保险的发展现状,提出建立与经济社会发展相适应的社会保险缴费基数、费率浮动的思路和对策建议。同时也对企业职工社会保险的一些相关问题作了探讨,供自治区党委、政府参考。

一、宁夏企业职工社会保险事业现状

“十一五”以来,宁夏社会保险管理部门全面贯彻落实《社会保险法》,把社会保险事业作为一项基本的民生工作,加快推进覆盖城乡居民的社会保险体系建设,为广大城乡居民提供了持续稳定的基本社会保障。

(一)现状

近年来,宁夏以非有公制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民工、被征地农民为重点,加大政策宣传力度,推动参保扩面工作,参保人数逐年增加(见表1),截至2013年底,全区企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到143.8万人、108.6万人、70.0万人、72.7万人、68.4万人,城乡居民基本养老、医疗保险参保人数分别达到179.5万人、456.9万人

1      20062013年全区社会保险参保人数变动情况

单位:万人

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

合计

225.87

245.21

275.46

325.63

485.38

1036.17

1064.77

1099.95

职工养老保险

72.34

77.02

82.56

92.80

107.79

121.41

130.23

143.76

职工医疗保险

73.14

78.3

83.25

87.01

94.09

100.22

106.61

108.6

失业保险

38.11

40.13

46.99

47.98

55.70

60.32

64.00

70.00

工伤保险

24.18

30.53

37.52

42.44

48.88

58.34

63.88

72.73

生育保险

18.1

19.23

25.14

30.70

39.82

59.33

66.42

68.44

居民养老保险

24.70

139.10

178.00

178.40

179.50

居民医疗保险

458.55

455.23

456.92

数据来源:自治区人力资源和社会保障厅。

“十一五”以来, 随着企业职工基本养老保险制度的不断完善,全区企业职工基本养老保险参保人数呈大幅上升趋势。截至2013年底,宁夏企业职工基本养老保险参保人数达到了143.76万人,是2006年的1.99倍,年均增长10.3%灵活就业参保人员达到28.79万人,占企业在职参保缴费人员总数的28.3%,所占比例比2006年提高了7.8个百分点。企业职工离退休人员待遇十连调2013年全区城镇职工离退休人员月平均养老金达到了1971元,是2006年的2.0倍,年均增长10.6%2014年达到2178/月。

全区城镇职工医保参保人数增长也较快。“十一五”以来,城镇职工基本医疗保险政策不断完善,参保范围不断扩大。截至2013年底,全区城镇职工医保参保人数达到108.6万人,是2006年的1.46倍,年均增长5.6%。全区城镇职工医疗保险保障水平稳步提高,支出也大幅增加。从2009年开始,宁夏连续两次调高职工医疗保险住院报销比例,2013年全区城镇职工基本医疗保险住院政策范围内报销比例达到75%,较上年末提高了3个百分点。

近年来,门诊大病费用、各类城镇职工住院率、次均住院费用等均呈逐年上升趋势。全区城镇职工基本医疗保险住院费2013年达到了15.39亿元,是2006年基本医疗保险住院费支出的3.94倍,年均增长24.8%

宁夏各项社会保险基金运行情况总体平稳。2013年,各项社会保险基金收支规模达到343亿元(其中,基金收入184.97亿元,基金支出158.02亿元),基金收大于支26.95亿元,累计结余260.78亿元。从基金结构看,企业职工基本养老保险和城镇职工医疗保险收支规模占到总数的78.5%(见表2),凸显了其在社会保险的重要地位。从基金运行情况看,全区失业保险、工伤保险、生育保险和城乡居民基本养老保险、医疗保险基金运行情况总体平稳,均有结余

2      2013年全区各项社会保险基金收支情况

单位:亿元

  

基金收入    

基金支出   

当年结余

累计结余

占比%

合计

184.97

158.02

26.95

260.78

100.0

职工养老保险

107.57

99.76

7.81

166.29

63.8

职工医疗保险

37.7

29.3

8.4

38.3

14.7

失业保险

6.56

1.53

5.03

22.8

8.7

工伤保险

2.85

2.76

0.09

4.1

1.6

生育保险

1.87

1.44

0.43

2.12

0.8

居民养老保险

8.02

4.23

3.79

12.47

4.8

居民医疗保险

20.4

19

1.4

14.7

5.6

数据来源:自治区人力资源和社会保障厅。

“十一五”以来,宁夏城镇职工“五险”缴费实际费率为42.5%,即缴费占到人均工资总额的43%左右。如2013年按照最低缴费标准,企业职工“五险”缴费总额是11055元,其中企业缴纳8255元,职工个人缴纳2790元。灵活就业人员最低缴纳7834元,其中养老保险需缴纳4896元。对于企业经营状况差,职工工资水平低于社会平均工资60%的企业,由于要按社会平均工资下限缴纳社会保险费,因此其社会保险费缴费总额甚至接近企业工资总额的50%

()城镇就业人员对社会保险的认知态度和参保情况

课题组在全区五市进行的问卷调查涵盖了各类从业人员,主要面向一线职工。共发放问卷500份,回收有效问卷380份。通过问卷调查可知,大多数职工能够认识到社会保险的价值和意义,社会保险事业已经成为公民不可或缺的保障制度。对社会保险政策 “非常了解”的占被调查者总体的6.9%,“比较了解”的占被调查者总体的44.3%,二者合计只占被调查者总体的50.9%,对社会保险“了解较少”的占到被调查者总体的46.1%。而从满意度来看,对于养老保险政策,回答“满意”和“基本满意”的被调查者合计占到总数的75.4%;对于医疗保险,回答“满意” 和“基本满意”的被调查者合计占到总数的80.9%。可以看出,一方面,普通职工对于社会保险政策的认知程度还有待提高;另一方面就养老和医疗两个险种的政策而言,大部分被访者的满意度还是比较高的。

问卷调查统计显示,养老保险缴费负担较重,成为被调查者最主要的呼声。与此相应的是,在“没有参加养老保险的原因”调查中,经济困难是其中最主要的因素。被调查者对社会保险还有一些疑虑,担心政策变化钱可能白缴,受益要在多年以后等。如何使参保人员在很长的时段、这个时段又是其人生的黄金时期,需要为自己几十年后的养老买单,不仅取决于参保者的观念和态度,更重要的是要有一些制度性的保障措施,这是值得社会保险制度的管理实施者认真思考研究的问题。

在问及对于社保部门执行社会保险政策的总体评价时,大多数被调查者的认可度是比较高的,认为“很好” “较好”的达到83.7%。对于社保经办部门工作效率的看法,有48.6%的被访者认为“便捷高效”,有37.6%的职工认为“效率一般”,有5.7%的被访者认为“拖沓繁杂”,有8.1%的被访者表示“不清楚”。可以说,积极的和中性的评价占了八成半以上,在当前群众对政府部门评价并不十分高的情况下,社保经办工作得到这样的评价已经是很不容易了。

    二、当前社会保险事业发展存在的主要问题和制约因素

(一)主要问题

1.社会保险参保扩面仍有较大空间

我国改革开放30多年来,城镇就业群体的结构已发生了巨大的变化。农民工已经是城镇就业结构中不可缺少的组成部分,没有这部分群体的支撑,就不是一个完整的城镇就业结构。同时,除农民工以外的外来流动人口也是一个庞大的就业群体,如银川市的外来务工人员估计在2030万人,这部分就业人口很难准确统计,相当一部分人口尚未参加社会保险。平罗县社保部门报告的该县企业职工养老保险参保率为39%,吴忠市本级企业职工的参保率大约为40%,隆德县的参保率为60.1%。调研的企业有相当一部分国企是全员或基本全员参保的,如固原王洼煤矿、天豹固原公司、青铜峡水泥厂、石嘴山新日恒力钢厂、中色(宁夏)东方集团公司、星瀚集团等。但也有相当一部分企业没有达到80%的参保率,这在一些民营企业和小微企业里表现得尤为明显。如有4000多员工的平罗大地化工参保率仅为15.5%;惠冶镁业2700多职工,参保不足1000人;中宁宁夏钢厂,有员工2000人,参保率为60%。部分企业特别是一些民营企业,在对待职工参加社会保险和维护职工权益的问题上,试图以低价劳动成本和粗放经营谋求发展,不愿意为职工参保缴费,甚至故意规避社保缴费,或者由于利润率低而无力缴纳社会保险费。

参保率不高,必然会提高赡养系数,增加社保基金压力。2013年宁夏的赡养系数已达到0.48,基本上是两个在职缴费人员供养一个离退休人员。有些县区的养老保险赡养系数还要高,如平罗县的养老保险赡养系数为0.89,平罗县是宁夏地区劳动密集型企业比较集中的县,大量的企业和务工人员集中在这里,而赡养系数接近1,是前述该县较低的参保率造成的。近年来,宁夏当期基金收不抵支的市县逐年增加,原因除了退休人员增加(含2010年解决历史遗留问题增加的人员)外,参保率是重要的影响因素。也就是说,参保率影响赡养系数,赡养系数又直接影响到基金的收支。从养老保险的赡养系数来看,宁夏的社会保险还有较大幅度的扩面空间。

2社会保险缴费基数涨幅较大,增长较快,个人和企业缴费负担比较重

近年来,由于城镇在岗职工平均工资(即社平工资)逐年增长,直接导致以社平工资为计算依据的各项社会保险最低缴费基数不断提高(见表3)。根据人社部门和自治区统计局发布的数据综合分析,2012年度宁夏小微企业、个体工商户和灵活就业人员平均工资仅为25734元,相当于上年社平工资的52%,但这部分人员缴费却要按2012年社平工资48961元的50%核定缴费,其全年最低缴费占到低收入者年收入的30%,生活负担加重。

3    我区近年社平工资增长及养老保险费实际缴纳情况表

 单位:元/

年份

社平

工资

涨幅

%

缴纳养老保险费

最低缴费基数

(以上年社平工资

比例计算)

最低缴费金额

比例(%)

金额

职工(费率28%)

灵活就业

(费率20%)

2011

44574

13.87

52

20449

5726

4090

2012

48961

9.8

50

22287

6240

4457

2013

52185

6.6

50

24481

6855

4896

数据来源:自治区人力资源和社会保障厅。

按照现行缴费基数和费率,全部参加5项社会保险的企业,缴费水平约占企业工资总额的43%左右,其中:单位缴费部分占到32%,个人缴费部分占到11%2013尽管将养老、失业保险缴费基数下限由上年社平工资的60%下调至50%,但企业和个人缴费负担仍然较重。这次到企业中调研,无论企业性质如何不同,规模大小怎样不等,听到的绝大多数的声音是缴费负担过重。企业职工和灵活就业人员普遍认为现行社会保险缴费基数和费率偏高,随着缴费基数的逐年提高,无力续保等待退休的人员逐步增加,影响社保参保群体的扩大和参保率的提高。

3欠缴保费企业和中断参保缴费人数占比较高,社会保险费的征缴率下降

“十一五”以来,由于一些企业经营困难,效益不佳,流动资金紧张,面对较高的缴费基数和费率,全区企业欠缴社会保险费数量逐年增大。一些效益低的企业,缴纳社保费后,几无利润可言。过高的缴费标准影响企业、职工和灵活就业人员参保缴费的积极性,出现大量企业欠缴社会保险费、参保人员尤其是灵活就业人员中断缴费的现象,并呈逐年增加趋势。截至2013年底,全区累计欠缴养老保险费11亿元,比2012年增长16%,占基金累计结余的9.5%;累计中断缴费14万人,同比增长40%2006年至2013年,在参保人员增加的同时,中断缴费的人员也在增加,所以这7年以来,中断缴费人员所占比例都在14 %左右。

4.城镇企业职工基本养老保险基金当期收不抵支

2013年,全区有18个市县当期收不抵支,当年基金收不抵支8.86亿元。已动用历年积累来解决养老金发放问题,其中有6个市县靠自治区调剂确保发放。自治区给吴忠市、灵武市、平罗县、同心县、隆德县、海原县等市、县(市)下拨调剂基金2.78亿元。2014年,需自治区调剂基金的市县预计将会继续增加。

5.企业少报、瞒报工资收入现象较为普遍

由于现行制度不够完善,面对较高社会保险缴费费率和基数核定政策,一些企业为了少缴社保费,想方设法钻政策的空子,不为试用期职工和农村务工人员参保,瞒报工资收入,把本应该纳入缴费基数的奖金、岗位津贴等不纳入基数,不管企业经营情况和实际工资发放水平,均按社会保险最低缴费基数缴纳。企业上报的缴费基数既不是统计部门的统计数,也不是职工的实际工资收入,企业通过瞒报工资收入少缴保险费,这种现象在中小微企业比较常见。

(二)影响宁夏社会保险事业发展的因素分析

1.用工制度不规范、劳动执法力量薄弱

随着宁夏工业化和城镇化水平的不断提高,大批农业人口进入城镇从事第二、第三产业,就业形式呈现多样化,非正规就业所占比重不断增大。非正规就业无劳动合同、无稳定劳动关系、无社会保险的现象比较突出,主要群体为进城务工人员,对这部分人员的参保问题国家尚无规范的管理办法。部分企业在招聘劳动用工时,往往不与聘用员工签订劳动合同,许多劳动者为了能够找到工作,放弃了争取自己合法权益的机会。加之,劳动监察力量不足,执法力度不够,员工合法权益难以有效保障。

2.企业参保意识淡薄,部分劳动者参加社会保险积极性不高

一方面,一些企业主对社会保险存在模糊认识,把少缴或不缴社会保险费作为降低企业成本,增加收入的手段。另一方面,部分职工对保护自身权益无知或无奈。目前有四类人群的社会保险、特别是养老保险意识比较淡薄,参保积极性不高:一类是高收入群体,如某些管理层的收入超过社平工资的若干倍,他可能对现行的养老保险制度缺乏认同;一类是年轻职工,领取养老金对他来说十分遥远,现实的实惠看不到,因而缺乏参加养老保险的紧迫感;一类是还拥有土地的农民工,他们尚未完全融入城市,家乡的土地作为最后的保障和归宿,可能会妨碍这部分群体去积极参加职工养老保险;一类是低收入群体,他们工资收入较低,生活成本增大,无力缴纳社会保险费。

. 城镇在岗职工平均工资(即社平工资名不副实,增长过快,社会保险缴费基数加大

长期以来,城镇职工、城镇灵活就业人员缴纳养老保险的基数以城镇在岗职工平均工资(即社平工资)为标准确定缴费上下限的。而被作为社平工资来使用的,实际上是非私营单位的职工平均工资。一直以来,这已经被沿用很久。然而,按照国家统计局统一的统计口径范围,非私营单位职工平均工资只是社会就业人员中一部分人员的平均工资,主要是指在国有单位、城镇集体单位、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济等单位就业的人员工资总额。不包括私营有限责任公司、私营股份有限公司、私营合伙企业和私营独资企业和个体就业人员、自由职业者等灵活就业人员工资。

由于非私营单位工资统计范围有限,非私营单位内部行业工资差距较大,且大量在城镇私营单位就业的人员未包括在内,而这部分人员工资水平又比较低,所以,宁夏社平工资也就是非私营单位平均工资水平一直偏高,在全国31个省、市、自治区排第8位,与城镇居民人均可支配收入排全国31个省、市、自治区第25位反差较大。实际上,宁夏的非私营单位的社平工资是被采矿业,电力、热力、燃气及水生产和供应业,金融业,信息传输、软件和信息技术服务业,科学研究和技术服务业,交通运输、仓储和邮政业等部分高工资行业拉上去的,这些行业就业人员仅占27%,其年平均工资明显高于社平工资。2013年,全区城镇非私营单位就业人员年平均工资50476元,私营单位就业人员年平均工资32097元,是非私营单位的63.6%,比非私营单位低18379元。

这种不能全面反映宁夏城镇全部在岗职工工资水平的“社平工资”增长速度还过快,与城镇居民人均可支配收入、人均GDP增速呈现较大反差(见表4),致使企业和个人社保缴费负担不断加重。

 

                 表4  宁夏社平工资、城镇居民人均可支配收入、人均GDP排名

年份

社平工资(元)

城镇居民人均

可支配收入(元)

人均GDP(元)

全国

西部

全国

西部

全国

西部

2009

34082

8

2

14025

20

6

17892

20

4

2010

39144

8

2

15345

25

7

19642

19

3

2011

44574

6

1

17579

24

8

26073

16

3

2012

48961

6

1

19831

25

8

36410

16

3

2013

52185

8

21833

25

7

39420

2013年宁夏社平工资为52185元,若按国家规定的60%最低基数核定缴费,2014年企业最低为每个参保者缴纳五项社会保险费9957元、个人缴纳3444元,灵活就业人员最低缴纳9393元,分别比上年增加1698元、656元、1564元,企业和个人缴费压力进一步加大,欠费和断保问题将会进一步加剧,势必会有更多的困难企业为减轻负担而出现裁员,从而使就业形势和城乡居民收入受到不利影响。

在社会保险缴费基数较高的情况下,再加上现行过高的缴费费率,无疑使企业和个人的社保费负担加重,从而产生消极影响。一是影响广大职工参保缴费的积极性,导致大量参保人员中断缴费,降低了参保率;二是影响企业缴纳社会保险费的积极性,造成企业欠缴社保费数量逐年增加;三是“高缴费、低参保率”导致社保基金的积累不增反减,从而使社保基金收支矛盾逐步加剧,不利于养老保险制度的可持续发展。

4.经济发展增速减缓,中小微企业缴费压力加大

2011年以来,宁夏GDP增长率逐步降低。2013年宁夏GDP增速降低到9.8%,结束了十年来两位数增长的历史。201413月份,GDP增长率降低到6.9%15月份GDP增长率开始低于全国平均增长水平。作为西部欠发达地区,宁夏近几年虽然发展势头不错,但工业企业总体上仍处于国内产业结构的较低层次,产能过剩、劳动密集的行业比较多,技术层次不高,抗风险能力弱。在现在经济形势下滑比较严重的情况下,企业生产形势严峻。201414月份,全区987家规模以上工业企业中,有368家亏损,亏损面达37.3%,石嘴山规上工业企业亏损面高达62.9%。上半年宁夏火力发电量、水力发电量均下降,一批产能过剩企业将面临停产、关闭。随着经济增速明显放缓,企业效益大幅下滑,企业员工工资收入降低,社保缴费负担明显加重。

5.人口老龄化加剧,养老和医疗保险基金支付负担加重

随着宁夏人口老龄化的到来,领取养老金的人数不断增加,宁夏养老保险离退休人员呈明显上升趋势。而且由于预期寿命的延长,领取养老金的年限也在增加,养老保险赡养系数不断提高,医疗保险为退休者付出的医疗费用也在攀升,社会保障需求不断增加。这种发展趋势今后将会进一步持续。据预测,宁夏在2014年~2030年期间,60岁以上老年人口增长率变幅较大,但总体呈增加趋势,2030年宁夏60岁以上人口将达到142.49万人,比2013年增加62.62万人,增长78.4%,年均增长3.5%虽然目前基本养老保险基金结余数量仍在增加,但基本养老保险基金支出也在大幅增加,按照现在的基金来源结构和支出增长态势,基本养老金入不敷出的严峻局面总有一天会来临。

6.社保制度设计不完善,导致制度执行效力打折扣

     宁夏现行社会保险制度已经实现了城乡居民全覆盖,但由于我国社会保险制度建立时间短,每一社会保险险种内又分不同的类型,在政策执行过程中,仍存在一些政策盲点和不合理的地方。目前反映比较普遍的问题,一是城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险缴费水平相差很大,待遇水平则相差不多,从而导致部分城镇职工和灵活就业人员转而参加城乡居民医保;二是养老保险多交多得体现不明显,导致部分参保者选择最低标准缴费,或缴满15年后即中断缴费;三是滞纳金的收取过高,使部分补缴社保费者望而却步;四是对参保的灵活就业人员亡故后享受丧、抚费的规定由于尚无配套政策而无法实施。

三、适时调整社会保险缴费基数和费率及关于社会保险事业的对策建议

建立经济发展与社会保险缴费联动机制,依据宁夏经济社会发展实际,适时适当调整社会保险缴费基数及费率,对减轻企业和个人缴费负担、稳定就业、促进经济发展、提高社会保险参保率、增加社保基金总量、维护社保基金平稳运行、可持续发展具有积极的作用和重大意义。

    ()建立与经济社会发展相适应的社会保险缴费基数和费率浮动机制的思路

如何建立与本地经济社会发展相适应的社会保险缴费基数和费率浮动机制,根据检索,目前国内尚无可资借鉴的模式和相关成果。在研究过程中我们认识到,建立 “机制”,需要选择经济社会多方面的变量与社会保险事业的相关变量相结合,并建立起相关的数学模型,这一工作远比课题提纲的设想要复杂得多,是一项需要组织力量,进行较长时段研究的课题。从建立“机制”的角度出发,本项课题的主要思路和观点如下。

1.要选择与社会保险关联度最密切的经济社会变量

探索建立社会保险缴费与经济发展水平相适宜的浮动标准,就是要根据宁夏经济发展水平,制定社会保险缴费基数及费率年度调整实施办法,按年度适时调整社会保险缴费基数及费率标准。衡量经济社会发展水平的指标有许多,如何选择与社会保险关联度最密切的指标需要缜密考虑。像人均GDP、城镇职工平均收入、城乡居民人均收入、城镇就业率、城镇化率、老龄化程度、人均寿命、企业经济效益等可能是最重要的变量,社会保险的自身相关变量的选择也需要认真研究,而建立数学模型需要与精算相结合。社会保险事业的主要供款主体是企业和个人,所以涉及企业经营状况的相关变量和人均收入、职工收入是研究基数和费率问题要考虑的基本要素。

2.紧密结合宁夏区情

作为相对欠发达地区,宁夏的经济社会发展水平较低,科技事业发展比较落后,企业盈利能力、经营水平和产品的科技含量与国内发达地区相比还有不少差距,城镇居民可支配收入水平相对较低(在全国排名第25位),与此相适应,社会保险缴费基数和费率采用相对较低的标准才是适宜的,才能保障社会保险事业健康可持续发展。

3.合理确定政府、企业和个人的责任

“责任分担,互助共济”是城镇职工社会保险制度的本质特征。政府、企业、个人构成我国城镇职工社会保险制度的责任三方,“三足鼎立”支撑城镇职工社会保险制度的运行发展。但目前主要的问题是责任分担不清,甚至失衡。企业被学术界普遍认为是负担最重的一方,有研究报告指出,企业职工养老保险20%的企业缴费率显著高于福利最大化条件下最优缴费率 15%的水平,这不仅会对企业的经营及市场竞争产生不利影响,也不利于养老保险制度的长期稳定和可持续发展。有研究者指出,中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%,有的地区甚至达到50%,在181个国家中排名第一。清华大学白重恩教授的研究结果也指出,中国社保缴费率约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍,是北欧五国的3倍,G7国家的2.8倍,是东亚邻国和邻近地区(中国香港和中国台湾)4.6倍。居高不下的缴费率不仅影响当期消费,也严重影响了企业的竞争力。导致企业特别是小微企业、西部企业负担更重一些。有的研究成果通过模型测算分析,认为小微企业能够承受社会保险负担最高限度为26.9%,适宜的缴费限度为18.8%。事实上这一结论尚未考虑企业的所得税和营业税等,如果再加上这些因素,企业社会保险缴费负担还应当有所降低。

从社保基金供款构成来看,企业贡献最大,其次是个人。有观点认为个人缴费能力还有提升的空间,有一定道理。从宁夏地区职工收入水平来看,社会保险个人缴费占工资总额的11%的负担水平,已不算低,尤其是灵活就业人员,相当一部分人的收入低于社平工资的60%,缴费要占到实际收入的20%以上,负担是比较重的。社会保险对个人来说是一种应对风险的储蓄,前提条件是他必须具备可以储蓄的资源。如果一个劳动者连自已基本的生活都得不到保障,他就既没有参加社保的动力,也没有参保的能力,或者是心有余而力不足。近年来中断缴费人员逐步增多的原因之一就是社会保险缴费标准比较高,参保者无力承担。有人说:“现在都没钱花,还能管以后养老的事情吗?”还有的人说:“想辞职回家开个小店,拿出养老个人账户中的钱来做本钱。”政府在制定社会保险政策时,应更加注重从解决就业、提高劳动者收入、降低社会保险缴费负担入手,劳动者的当期困难解决了,才能有为未来储蓄的能力和规避风险的需求。

社会保险制度也是政府为社会提供的、最基本的公共服务和公共产品之一。社会保险制度健康可持续发展,是政府的责任。对社会保险的投入实际上是政府实施的一个社会资源和财富再分配过程。目前从政府财政的角度看,中央政府承担了投入的主要责任,而地方政府除了承担管理责任并付出管理运行成本外,并无直接的投入。从社会政策 “托底”的功能来看,需要地方政府与中央政府共同分担为社会保险制度托底的责任,在地方财政对民生的投入中,对社会保险的投入应当是一个逐年加大的过程,可能会在未来占有地方财政盘子相当的份额。这是自治区政府在财政安排中应当运筹谋划的一个方面。

4外省区核定社保缴费基数和费率标准的可资借鉴的经验启示

从全国各省、市、区执行国家社会保险政策的情况看,国家统一的缴费基数核定标准和费率是基本政策和依据。但在执行中,社保缴费基数的核定标准在全国是不统一的,各省有各省的标准。北京市将在岗职工平均工资和非在岗职工平均工资按中位数计算出“北京市职工平均工资”,职工养老保险缴费以单位上年度月平均工资为基数,单位和职工缴费在全市上年度职工平均工资的40%300%之间核定,灵活就业人员按职工平均工资40%60%100%核定。2013年大部分东中部地区的省份核定的社会保险缴费基数都要低于宁夏。如宁夏月人均缴费基数为3175元,河北2931元,江苏2450元,浙江2564元,广东2386元,海南2350元,河南2363元,湖北2433元。从养老失业保险缴费费率看,全国大部分省区执行国家统一的缴费比例,但有部分省份则降低了缴费费率,如广东省、浙江省企业职工基本养老保险单位平均缴费费率约为14%,低于全国规定水平6个百分点,山东省将小微企业失业保险单位缴费比例由2%降为1%,个人缴费比例由1%降为0.5%

5.社会保险制度的改革应当坚持“公正”“以人为本”等原则,政策制定应当以维护中低收入阶层的权益为出发点

我国现行社会保障制度主要面临着公平性和可持续性两方面的挑战。“全覆盖、保基本、多层次、可持续”是我国社会保险制度设计的基本原则,从社会保险制度基本内容来看,它主要也是发挥为中低收入阶层提供保障的功能。往往是就业者的收入越高,社会保险制度对其保障功能会随着其收入的增加而弱化;反之,就业者的收入越低,社会保险制度对其就愈加重要和不可缺少。这一点在养老保险制度中,表现得尤为突出。把城镇普通劳动者最大限度地吸纳到社会保险制度中,做到“应保尽保”,是社会保险制度的本质要求和目标,也是社会保险制度改革和制定政策的出发点。

为了吸纳更多的城镇中低收入就业者参加社会保险,就要改变“高缴费、低参保率”的恶性循环状况,通过适度降低缴费标准来吸纳更多的城镇就业者参加企业职工社会保险,这种情况会使参保者退休后的待遇降低一些,但这种“低进低出”可能是一种必要的现实的选择。相当部分的低收入者如果游离于社会保险制度之外,那对社会对他本人都不是好事。对他们来说,与其没有基本保障,不如有一个哪怕是较低水平的保障,“有”总比“没有”强。这个思路,也与社会保险制度“保基本”的原则相吻合。当然,在吸纳低收入者进入社会保险制度中时,也要考虑养老金标准过低会影响到替代率。一般认为,养老金的平均替代率不低于50%为好。这就需要考虑对养老金的计发办法作出适当调整。

6.城镇化率的提高需要社会保险事业的大发展

根据美国地理学家诺瑟姆提出的观点,如果一个国家或地区的城镇化率大于或等于30%,小于70%,那么这个国家或地区就处于城镇化的加速阶段。截至2012年,宁夏的城镇化率已超过50%,城镇人口首次超过农村人口,今后一个时期,宁夏的城镇化将进入高速发展阶段。已在城镇就业的农民工和集聚到城镇就业的新的农村转移劳动力,都需要参加五项社会保险。社会保险事业只有加快发展才能适应城镇就业人口不断增加的趋势。20147月国务院正式印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出到2020年,将有1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。按此测算,宁夏在今后6年应有约50万人口落户城镇,把这部分人口中的就业者吸纳到社会保险制度中来,是社会保险工作的重要职责,是可持续的城镇化不可缺少的支撑条件。

7.延长退休年龄和缴费年限是社会保险制度发展的必然趋势

我国现行退休制度是1950年代新中国建立初期制定的。半个多世纪后,国人的健康水平和人均寿命已大幅提升,适当延长退休年龄以应对老龄化社会的养老困境是必要的可行的举措,但是相当一部分劳动者会认为延长退休年龄是利益受损而持强烈的反对态度,所以未来实施延长退休年龄的政策时很可能会遇到不小的阻力。延长缴费年限也是老龄化社会的必然选择,人均寿命越长,意味着需要社会保险付出的保障费用就越多,人们就越需要为未来作更充足的资源储备。延长缴费年限,无论是对基金的可持续,还是对提高替代率水平,增加退休者收入都是有益的。把这两点作为一种可操作的政策,还需要一个过程和程序。但在制定社会保险政策时应当把这两个趋势作为参考坐标。比如降低收费标准造成的基金减少可以在未来通过延长缴费年限来弥补。

(二)关于社会保险事业的制度和机制方面若干对策建议

为了促进城镇职工社会保险事业可持续发展,建立社会保险缴费与经济发展水平相适宜的浮动标准,是解决当前企业和个人社会保险缴费负担重、影响参保积极性的一项重要举措;是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“实现发展成果更多更公平惠及全体人民,必须加快社会事业改革,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,努力为社会提供多样化服务,更好满足人民需求”的具体实践;是完善更加公平可持续的社会保障制度、落实政府责任的重要手段。

1. 缴费基数和费率要与经济发展水平相适宜,实行差别化的浮动费率,切实减轻缴费负担

按不同险种适当降低最低缴费水平,以吸引更多的企业职工和灵活就业人员进入社会保险体系,提高社会保险参保率。

1)养老保险。一是调整养老保险缴费基数上下限。2013年宁夏全区企业职工和灵活就业人员养老保险缴费基数下限为上年度社平工资的50%,今后养老保险最低缴费基数根据年度经济发展状况,应进一步调低,将企业职工和灵活就业人员养老保险缴费基数下限调整为上年度社平工资的40%为宜。同时,鼓励高收入者多缴费,最高可按社平工资的6倍缴纳。即按照社平工资的600%40%之间选择。对于宁夏全部企业实施这一政策。

对于灵活就业人员,以社平工资的40%50%100%七个档次为缴费基数供选择,允许并鼓励超过基数多缴。宁夏的小微企业经营状况普遍比较困难,盈利水平较低。从扶持的角度出发,对小微企业的参保人员按照灵活就业人员的缴费标准来缴费。企业和职工个人按照60%40%的比例分担。

二是调整养老保险缴费费率。为避免过多降低养老保险最低缴费基数会降低参保人员退休待遇的问题,参考沿海经济发达地区一些省的政策,根据宁夏经济发展水平,在经济发展增速放缓、效益大幅下滑年度,在降低缴费基数最低下限的同时,建议下调企业缴费费率2个百分点,职工个人缴费费率不动。对于企业参保率超过85%并常年按时足额缴纳社会保险金的企业和中南部贫困地区的企业优先实施这一政策。在经济发展形势向好、效益上升年度恢复企业正常缴费费率。

虽然,降低缴费基数和费率会对基金收入产生较大影响,但通过此举,有利于缓解企业的缴费压力,减少企业欠缴保费数量和减少中断缴费人员,从而有利于提高参保率,使更多的就业人员养老保险权益得到保障。由此产生的基金缺口,可以通过不断扩大社会保险覆盖面、争取中央财政转移支付力度和地方财政投入以及2020年之前全国基础养老金全国统筹等方式予以缓解。

2)医疗保险。职工医疗保险缴费基数的高低主要影响个人账户。如缴费基数相对低,划入职工医保个人账户的金额就少,就会影响职工个人待遇。鉴于医疗保险基金面临的刚性支出不断增加,在城镇职工医疗保险制度的改革问题上,一是加强管理,严控医疗费用的不合理增长;二是比照对城乡居民的医疗保险补贴,对城镇职工医疗保险予以补贴。

3)失业保险。失业保险金的两个基本功能一是保障失业人员的基本生活,二是预防失业和促进就业。对失业保险一是应根据上年结余和经济波动情况,合理浮动次年单位费率,在基金累计结余数量较大时(2013年底累计结余22亿元),失业保险费降低费率,由2%降为1%,个人缴费降为0.5%。或者是全员采用最低基数缴费(待遇与缴费基数不挂钩,为绝对额),目前,失业保险人均缴费基数3250元,如果采用最低基数,可减轻企业和个人负担2300万元。二是把社会保险补贴覆盖到全体城镇“4050” 人员,并适当延长其享受补贴的期限。三是扩大支出范围,特别是加大培训补贴的投入,在促进就业方面发挥更大作用。

4)工伤保险。缴费基数的变动对工伤保险待遇的影响主要体现工伤待遇的计算基数上。因工伤待遇是按伤残等级和上年度职工月平均工资来计算的,工伤待遇的多少是由缴费基数的高低决定的。实行费率动态浮动管理,当工伤保险基金结余数量较大时,可适当下调费率;当工伤保险基金结余数量较小时,可适当提高费率。

5)生育保险。生育保险往往被参保者忽视。建议生育保险与医疗保险实施“三统三分”,即两险实行统一参保、统一征收、统一管理,分别费率、分别记账、分别支付。同时,全国大部分省、市、区生育保险缴费比例为0.5%0.8%,宁夏为0.85%,可考虑下调至0.5%

2.完善社平工资统计办法,恢复社平工资的真实性

近年来,宁夏社平工资增长幅度远高于城镇居民人均可支配收入和人均GDP增速,致使企业和个人社保缴费负担不断加重。造成社平工资偏高的主要原因是统计范围设置不合理。因此,应完善社平工资统计办法,调整统计范围,把非私营单位和私营单位全部纳入城镇职工平均工资统计范围。即除统计国有单位、城镇集体单位、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济的职工工资外,还应包括私营有限责任公司、私营股份有限公司、私营合伙企业和私营独资企业和个体就业人员、自由职业者等灵活就业人员工资。当然,这种统计方法将会降低社平工资标准,但却能真实反映各类就业群体人员实际的工资水平,使按社平工资核定的社会保险缴费基数与企业和个人的承受能力相一致,将有利于社会保险费的征缴,提高社会保险费征缴的公信力。

3.加大政府补助投入,提高社会保险基金保障能力

宁夏应不断完善社会保险政策,积极应对人口老龄化加剧发展带来的社会压力和挑战,逐年加大政府补助投入,以弥补在执行社保制度中各种社保缴费的欠帐,提高社会保险基金的保障水平。一是调高养老保险待遇水平造成的资金缺口应由财政给予一定比例的补助;二是自治区出台的各类扶持企业和灵活就业人员参加社保的补助政策和减免政策所需资金,由自治区财政给予相应补助;三是建立财政补助社会保险基金的长效机制,每年按地方财政收入的一定比例补助社会保险基金,体现政府提供公共产品、进行再分配的责任。

4.改革完善社会保险制度,准确体现制度的公平性,加强制度的可持续性

宁夏在执行国家社会政策的过程中,也存在一些制度设计不合理、不完善的问题,应从制度层面进行改革,以增加制度的公平性和可持续性。一是养老保险待遇在计算上作出调整,应体现多缴长缴多得的原则,养老保险缴费年限越长、缴费数额越高,养老保险待遇调整时增加的数额就应越大。二是创造条件,使城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险在具备条件时并轨,建立统一的全民医疗保险制度,这是医疗保险制度发展的趋势。三是对灵活就业人员丧抚费,应按参保年限给予相应额度的补偿。

5. 建立统一的社会保险管理体制,加快实现各类社会保险的自治区级统筹

完善和落实城镇职工和城乡居民社会保险制度转移衔接办法,完善落实各项社会保险关系跨地区转移接续办法,使不同身份、不同地域的就业人员能够顺利转移接续社会保险关系和转换社会保险类型,享受相应的社会保险待遇。目前,宁夏城镇职工 “五险”中,养老保险、工伤保险、失业保险三个险种已实现了自治区统筹,但职工医疗保险和生育保险仍属于市级统筹。应加快推进医疗保险和生育保险自治区级统筹。实现自治区统一管理,健全社会保险社会化管理服务体系,将各类离退休人员统一纳入社区管理服务,解决自治区境内异地居住、异地参保人员就地就近享受医疗保险和生育保险的便利。同时对于职工医疗保险基金的支出要严格执行政策规定,深化医疗体制改革,控制过度医疗,抑制医疗费用的不合理增长。

6.加强社会保险经办机构建设,加大监督执法和宣传力度

加强基层社会保险经办机构能力建设,整合经办资源,健全管理体制。面对全宁夏1000多万人次的城乡社会保险规模,现有的经办力量显然已经力不从心。因此建议科学核定编制,加强经办力量,全面提升管理能力和服务水平,通过多种方式,例如购买服务的方式,加强基层经办服务能力建设。特别是要建立专门的社会保险培训宣传机构,形成对社会保险经办人员进行专业培训、对广大公民进行社会保险宣传的一支队伍和一套制度。经办机构的经费支出应视为制度运行的行政成本,应由地方财政列支。

严格按照《社会保险法》对各类企业参保的强制性要求,加强劳动监察执法力度,对劳动合同签定、各项社会保险费缴纳进行定期专项执法检查,依法征缴、依法清欠,确保社会保险费按时足额缴纳。特别是在降低社保缴费最低基数的情况下,必须加大社保缴费基数的核查工作。同时要加大对企业的临时务工人员、农民工社会保险费缴纳的监督核查工作,确保社会保险制度真正实现就业人员的全覆盖。对于恶意违法,拒不执行《社会保险法》的,应当严肃查处惩戒,使其为违法付出高昂的成本。

任何制度的实施,让广大人民群众深刻认识都会有一个过程。参加养老保险制度的受益是在缴费数十年后,遥远的预期受益使参保人员极易产生漠视感,尤其是年轻人。所以必须要进一步加大宣传力度,多渠道多方式地宣传《社会保险法》和现行社保缴费政策,使参保者明明白白缴费,清清楚楚享受待遇。一是要增加宣传经费。二是加大社保政策的透明度。三是应简化社保待遇享受标准计算办法,使广大参保者增加心理预期,增强安全感,提高对社会保险制度的认同程度,进而提高参保的积极性和缴费档次选择的自主性,让广大老百姓真正享受到社会保险带来的实惠。

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