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宁夏新型城镇化发展战略研究
来源:本站  作者:马玉忠 周鸣和  点击量:

 一、宁夏城镇化发展取得的成就
   (一)城镇化水平显著提高
    宁夏非农业人口由2005年的214.28万人增加到2012年的244.25万人,增长1.14倍;城镇化率由2005年的42%提高到50.7%,提高8.7个百分点;城镇建成区面积达到692平方公里(含设市城市、县城、其它建制镇),其中县级以上城市建成区面积由223平方公里增加到561 平方公里,有力地促进产业聚集、人口集中、城乡统筹、山川协调发展。
   (二)城镇体系日趋完善
   按照“把宁夏作为一个城市规划建设”的发展理念,彰显优势、突出特色,重点打造“塞上湖城”银川、“园林山水”石嘴山、“滨河生态水韵”吴忠、“高原绿岛”固原、“浪漫沙都”中卫。2012年,银川市城区人口(不包括乡镇人口,下同)达114.69万人,石嘴山40.52万人,吴忠21.6万人,中卫、固原及中宁、青铜峡市城区人口达到10-20万人,其他11个县(市)的城区人口5-10万人的有7个、3-5万人的有4个,78个县城以下建制镇镇区人口超过1万人的有10个,初步形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化新格局,建成了优势互补、功能完善、特色鲜明、联系紧密的网络化、开放型新型城镇体系。
   (三)城市功能不断优化
    宁夏各地在加大城市老城区、旧街巷和城中村改造力度的同时,举力建设了银川阅海湾商务区、银川滨河新区、石嘴山环星海湖综合开发、吴忠滨河新区以及固原和中卫新区,新建和改造了一大批道路、给水、排水、供热、燃气、垃圾、污水处理、园林绿化、休闲广场等市政和公用设施,城镇基础设施和公共服务设施配置水平明显提高,城镇功能日趋完善。2012年,宁夏人均城市道路面积20.52m2,人均公共绿地面积14.35m2,城市建成区绿化覆盖率36.53%,燃气普及率76.25%,每万人公交车辆拥有量8.63标台,污水处理率85.91%,生活垃圾处理率88.11%。县城以下建制镇基础设施得到明显改善,综合服务水平明显提高,镇建成区人均道路面积12.01m2,自来水普及率73.66%,人均日生活用水量78.41升,排水管道密度4.48km/km2,生活垃圾处理率33.02%。
   (四)城镇建设投资力度加大
   宁夏城镇化建设力度不断加大,带动全社会固定资产投资总额成倍增长,由2005年的444.81亿元增加到2012年的2109.52亿元,年均增长237.82亿元,增长4.74倍。滨河大道全线通车,中华黄河坛、青铜峡古镇、中宁枸杞博物馆、灵武黄河书院、永宁中华回族第一街等一批沿黄标志性工程相继建成并投入使用,沿黄14个特色小城镇、20个滨河新村快速建设,城际快速公交建成使用,以银川为中心的一小时经济圈、以地级市为中心的半小时通勤圈加快推进,城市之间的联系日益密切。
   (五)居住条件大为改观
   大力实施城市保障性安居工程、棚户区改造、生态移民工程、塞上农民新居建设和农村危房危窑改造等工程,城乡居民住房条件明显改善。累计开工建设保障性住房28.3万套,改造农村危房20.6万户,建设农民新村303个,综合整治旧村1440个,城镇居民人均住房面积突破30m2,有效解决了180多万城乡居民的住房困难,初步构建了以廉租房、公共租赁房、经济适用房为主体,限价商品房、劳务移民房为补充的住房保障体系,率先在全国实现了廉租房制度全覆盖。
   (六)产业支撑能力明显增强
   以城镇为载体,以产业为支撑,以产立城,以城兴产,特色农业稳步发展,优势工业体系逐步显现,服务业逐步升级,各类产业向城镇、园区集中步伐加快,为城镇化发展提供了有力支撑。生态移民、劳务移民、教育移民等工程多措并举,农村劳动力向城镇转移进一步加快,减轻了中南部生态环境压力,走上了以产业化推动城镇化,以城镇化承接产业化,产业化与城镇化良性互动、协调共进的发展道路。
   (七)可持续发展能力明显提高
   大力开展园林绿化、湖泊水系和生态建设,加大城镇环境综合治理力度,强力推进节能减排。2012年,宁夏自然保护区达到13个,面积达到54.7万公顷,5个地级市城市空气质量全部达到二级,银川、吴忠、青铜峡、贺兰、盐池、隆德、彭阳先后获得国家园林城市、县城称号,首府银川优良天数达到330多天,获得“中国人居环境奖”和“国际环保模范城市”称号,银川市和中卫市多个环境综合整治和湖泊湿地恢复与保护项目获得“中国人居环境范例奖”,宁夏被列为全国防沙治沙综合示范区,宁夏平原入选全国“十大新天府”。应对气候变化工作在国际上引起强烈反响,为我国气候谈判工作提供了强有力支持。实现了城镇化发展与人居生态环境优化共赢。
   二、宁夏加快推进新型城镇化面临的历史机遇
   (一)新型城镇化上升为我国现代化建设重大战略新机遇
   我国已进入城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化同步发展的重要时期。中央做出的走中国特色新型城镇化道路的重大部署,制定的破解影响城镇化发展体制机制障碍的一系列政策措施,必将释放出巨大的发展活力,为宁夏推进新型城镇化指明了方向、提供了动力。已经出台的《国家新型城镇化发展规划(2013-2020年)》,明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,并从户籍、土地、住房、财税、就业保障、地方投融资等方面提出了一系列政策措施,为宁夏新型城镇化发展提供了巨大的历史机遇。
   (二)国家向西开放战略提供的新机遇
   国家立足“稳定周边、开拓周边、塑造周边,促进地区和平与发展”的战略考虑,作出大力实施向西开放的战略部署,批复宁夏建设内陆开放型经济试验区,建成我国向西开放战略高地。宁夏完成“国家大战略,宁夏新使命”,需要最新、最美、最优的城市空间支撑和带动。特别是“中阿经贸论坛”升格为中阿博览会,为聚集国内外资本、技术、人才等资源,加快推进新型城镇化,打开了一条更加通畅的拓展通道。
   (三)共建“丝绸之路经济带”带来的新机遇
   习近平总书记提出建设丝绸之路经济带战略构想,为宁夏对外开放带来新机遇。宁夏是陆路丝绸之路经济带战略支点。银川河东国际机场已成为拥有第5航权的机场,并开通多条重要国际航线,已建成和正在建设的综合保税区、银川空港口岸和陆路口岸、惠农陆路口岸以及中宁陆路口岸,成为丝绸之路经济带的战略节点。依托特殊的陆空优势,加快新型城镇化进程,有利于建成丝绸之路经济带区域性物流枢纽和我国向西开放的空中门户,架起中国与沿线国家的友谊桥梁纽带。
   (四)新一轮西部大开发创造的新机遇
   新一轮西部大开发战略《意见》提出建设国家能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地的战略定位以及建设呼包银经济带、启动建设能源“金三角”、振兴陕甘宁革命老区、建设宁夏沿黄经济区等战略部署,为宁夏加快新型城镇化进程提供了广阔的发展空间。
   (五)宁夏沿黄经济区和六盘山连片特困地区扶贫攻坚上升为国家战略带来的新机遇
   沿黄经济区是宁夏加快推进新型城镇化进程的核心区,也是建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏最具发展活力的支撑区。国家“十二五”规划《纲要》将宁夏沿黄经济区纳入全国18个重点开发区,标志着沿黄经济区正式上升为国家战略。六盘山集中连片贫困地区跨陕西、甘肃、青海、宁夏四省区,是国家新一轮扶贫开发攻坚的的重点地区。“两大战略”的实施,为推进宁夏新型城镇化进程提供了宽阔平台和良好条件。
   三、宁夏加快推进新型城镇化面临的挑战
   近年来,宁夏新型城镇化迈出了新步伐,城镇化率不断提高,城市功能显著增强。同时,也面临着城镇整体发展水平仍然较低,总体实力不强;城市规模结构不合理,区域发展不平衡;体制机制不健全,发展质量有待提高;城乡统筹力度较弱,人的城镇化滞后;产业支撑能力薄弱,创新驱动能力不足;规划水平有待提高,城市特色需要凸显;土地城镇化快于人口城镇化,生态环境压力大等困难和挑战。
   四、加快推进宁夏新型城镇化的主要措施
   (一)优化城镇空间布局,提高城镇综合承载能力
   以服务国家级内陆开放型经济试验区为主攻方向,集中力量建设“一主三副,两带两轴”的城市(镇)新格局。
   1.一主三副,核心带动。“一主”即:大银川都市区,由银川市、吴忠市和宁东新区共同构成。“三副”即:石嘴山、固原、中卫三个副中心城市。通过一主三副,构建强大的区域空间组织核心,增强服务辐射带动能力,不断提升区域中心城市聚集辐射带动能力和对外形象。
   2.两带两轴,统筹城乡。两带两轴:即沿黄发展带、清水河发展带,以及太中银、银宁盐发展轴。通过两带两轴,统筹宁夏川区和山区,促进生产要素和人口向沿河、沿交通干线等具有良好的发展条件地区集聚,推动城镇村和一二三产业协调发展,形成大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展的城市群,实现区域和城乡一体化。通过两带两轴,向北对接能源金三角;向南对接关中-天水经济区;向东对接太原,联系东部地区;向西对接白银、武威等城市,形成与区域联系紧密的空间发展格局。
   3.有序发展和建设中小城市。重点发展建设灵武、盐池、同心、中宁、红寺堡、海原、彭阳、西吉、隆德、泾源等10个小城市,推进小城市扩容提质。利用小城市门槛低的优势,大力发展劳动密集型产业,吸引农村劳动力就近转移,使小城市成为农村与城市之间接纳农业人口转移必不可少的过渡环节和重要补充。
   4.做强特色镇。科学规划,合理布局,有选择有重点地发展具有地方优势特色的工业重镇、商贸重镇、旅游重镇。打造以宁东、金积、红果子、石空镇等为代表的工业型城镇,壮大以望远、峡口、韦州等为代表的综合型城镇,改造以李俊、宝丰、鸣沙、下马关等为代表的农贸型小城镇,培育以泾河源、六盘山镇为代表的特色旅游小城镇,加大扶持力度,着力完善功能、改善环境、塑造特色,提升聚集人口和产业的能力。
   5.做优大社区。按照合理的耕作半径和农业产业发展要求,以中心村建设为重点,调整村庄布局,配套完善水、电、路等基础设施和卫生、文化等公共服务设施,打造功能齐全、布局合理、设施配套、环境优美的农村新社区,引导农户向中心村集中,城镇周边村庄向小城镇集中,构建农村社区新体系。
   (二)推动产业转型升级,增强城镇支撑带动能力
以打造国际级现代煤化工基地、国家级生态纺织产业示范基地、西部国际旅游目的地、贺兰山东麓国际化葡萄文化长廊、中国(宁夏)清真食品穆斯林产业基地、中卫西部信息技术产业基地、区域性国际物流中心、银川现代服务业综合改革试点区、石嘴山资源枯竭型转型示范城市和积极推进中阿合作为突破,全力促进一产提质增效,二产优化升级,三产加快发展,构建强有力的新型城镇化的产业支撑体系,以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展。
   (三)完善交通运输体系,引导城镇协调发展
   1.建设国际性复合型航空枢纽。加快河东机场扩建步伐,全面开通银川至国内重点机场的直飞航线,开辟10-20条国际航线,谋划建设石嘴山、利通区、盐池、红寺堡、泾源等一批通用机场,建成空中丝绸之路的中国门户,中国和阿拉伯国家穆斯林地区国际性枢纽。
   2.建设内通外达的四条铁路大通道。建设银川-临哈、兰州-新疆、银川-张掖、银川-新疆重载铁路、银川-乌力吉和中卫-乌力吉、甘武铁路复线等联接亚欧大陆桥的大通道。建设银川-西安、银川-北京等国内快速铁路大通道。建设呼和浩特-鄂尔多斯-银川、银川-定边等能源化工“金三角”铁路通道。建设银川-河东机场-宁东、石嘴山-吴忠-中宁-中卫、中宁-同心-海原-固原、银川-永宁-灵武-太阳山等沿黄经济区城际轨道交通,开通石嘴山-银川-固原动车铁路专线。
   3.建设两条公路大通道。即以银川为核心,新建银西、银昆高速,打通威乌高速,建设甘武高速,构建区外城际公路通道;建设石嘴山——中阿博览会永久会址——吴忠、石嘴山——贺兰山东陆葡萄文化长廊——中卫大通道、河东机场——沙湖后勤机场区内城际大通道。
   (四)推动农民落户城镇,加快市民化进程
   1.深化户籍制度改革。实行不同规模城市差别化落户政策。
   2.保障进城农民享受均等的公共服务。优化农民进城就业环境,鼓励进城农民自主创业。打破城乡二元结构,保障进城农民与市民享有同等住房、养老、医疗、子女教育、就业援助等社会保障制度,保留土地承包经营权和宅基地使用权,保留国家和自治区的各项惠农待遇,实行计划生育过渡政策。
   3.建立完善农民变市民成本分担机制。政府承担进城农民在义务教育、就业、养老、医疗、住房以及市政设施等方面的公共成本。企业落实农民工与城镇职工同工同酬制度,依法缴纳社会保险费用。鼓励农民工积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等。
   (五)提升公共服务水平,完善城市设施功能
   1.优先发展城市公共交通。加快城镇快速路建设,加大城区支路改造力度,构筑以公共交通为主体、枢纽站点配置合理、通畅快捷的城市公共交通服务体系。加大步行道和自行车道建设力度。
   2.构建安全高效的市政公用设施网络体系。按照“城市管道综合走廊”模式,改造建设供水设施和管网,科学建设城市排水管网,推进城市清洁能源供应设施建设,加强生活垃圾处理设施建设,加快燃气管网设施建设与改造,完善信息基础设施建设,加大城市停车场建设力度。
   3.完善城镇公共服务设施。加大投入力度,加快县城、中心镇和产业集聚区中小学、幼儿园建设,加强区、市二级的普通高校、职业院校建设,加强区、市、县三级医院、防疫中心(站)建设,加大城市图书馆、博物馆、体育馆、影剧院等设施建设以及县城和小城镇广播、电视转播站、文化馆、活动中心配套,加快老年公寓、儿童福利院、社会救助站建设。创新公共服务供给方式,引入市场机制,扩大政府购买服务规模。根据经济社会发展状况和财力水平,逐步提高城镇居民基本公共服务水平,在学有优教、劳有所得、病有良医、老有所养、住有宜居上持续取得新进展。
   (六)塑造城市特色风貌,推动新型城镇建设
   1.提升城镇规划设计水平。充分挖掘和提炼城市自然景观和历史文脉,把现代气息、历史神韵和地方特色融于各城镇建设中,塑造特色化、个性化、艺术化的形象和品牌,避免千城一面,力争一个城镇一风格,一条街道一道景,一座建筑一幅画。
   2.打造景观街道和精品工程。以水为依托,做美做靓沿黄生态景观,打造沿黄都市风光带。以生态和文化旅游为依托,加强中南部城镇历史文化街区和文物古迹保护,打造历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。实施“净化、绿化、亮化、美化”工程,对城市景观要素进行系统性改造,提高景观艺术水平。加快银川滨河新区、银川阅海湾中央商务区、石嘴山环星海湖综合开发等标志性工程建设,打造精品工程。
   3.推进智慧城市建设。统筹物质资源、信息资源和智力资源利用,推动物联网、云计算等新一代信息技术创新应用,实现与城市经济社会发展深度融合。加强信息网络、数据中心等信息基础设施建设,强化信息资源社会化开发利用,推广智慧化的信息应用和新型信息服务。建立数字规划、数字城管、数字住房三大平台为基础的现代城市管理体系,促进信息技术在城市管理中的应用。
   (七)创新城市社会管理,提高社会治理水平
   1.完善城市治理结构。理顺城市管理体制,整合城建、城管等部门管理执法职能,提高城市建设综合承载能力。健全基层综合服务管理平台,大力发展各类社会组织,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。
   2.加强社区建设。加快公共服务向社区延伸,整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、信访等管理职能和服务资源,加快社区信息化建设,构建社区综合服务管理平台。推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业,发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用,引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。推进社区工作人员专业化和职业化。
   3.强化公共安全。完善城市治安防控体系,建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的治安综合治理机制。以社会化、网络化、信息化为重点,完善社会治安防控体系。
   4.加强防灾减灾能力建设。完善城市应急管理体系,强化行政问责和责任追究制,保障居民生命财产安全。着眼抵御极端天气和自然灾害,完善灾害监测和预警体系,加强基础设施和救援能力建设。健全应急管理机制,完善突发事件应急预案,加强应急保障体系建设。加强市民风险防范和自救互救教育,发挥市民和社会力量在应急管理中的作用。
   (八)完善城乡一体化机制,推进新农村建设
   1.统筹城乡空间布局。高起点、高标准、高质量编制全区和各市县发展总体规划,优化城乡空间、产业、设施和人口布局。优先发展沿黄经济区城镇,适度发展中南部地区重点城镇。积极推进城中村、城郊村改造,做好中心村建设工作。做好塞上农民新居、农村危房改造、生态移民和棚户区改造工程。
   2.统筹城乡基础设施建设和公共服务。合理安排市县域城镇空间布局,统筹城乡基础设施建设,加快基础设施向农村延伸,促进城乡联网、共建共享,加快形成覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,推进城乡基本公共服务均等化。
   3.加强农村基础设施和服务网络建设。注重发挥公共财政对农村基础设施建设的支持作用,加快农村水、电、路、通信网络升级改造,改善农民生产生活环境。
   4.建设美丽乡村。以改善村容村貌和人居环境为重点,形成村点出彩、沿线美丽、面上洁净的美丽乡村格局,力争将我区打造成西部生态环境最优美、村容村貌最整洁、产业特色最鲜明、公共服务最健全、乡土文化最繁荣、农民生活最幸福的现代化新农村样板。
   (九)创新体制机制,完善配套政策
   1.探索建立把宁夏作为一个城市建设经营的体制机制。完善规划体系,推进经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡发展规划、村庄发展规划实现“四规合一”。全面深化自治区直管县改革,力争到2015年各项职能在全区统一实行省直管县体制,理顺地级市与县的城市管理职能。积极推进“大交通”、“大文化”、“大卫生”、“大城建”、“大商务”等大部门制改革。进一步完善公共财政体制,调整和规范地方财税收入结构,扩大地方税收收入分成比例,确保财权和事权的对等。
   2.建立多元城镇化建设投融资机制。积极争取国家、大型国企、跨国集团战略投资,促进全区基础设施和产业规模不断提升。加大地方财政投入,每年土地出让金的60%以上用来进行市政和民生建设。扩大利用住房公积金贷款支持保障性住房项目建设试点。适时发行城镇建设债券。积极引导农村集体经济和各类资本投向村镇基础设施建设和二、三产业发展。优化城镇投资环境,放宽民间资本准入领域,吸引民间资本参与城镇基础设施建设。
   3.配套完善政策体系。对标国际节能减排先进水平,制定自治区和各市产业发展指导目录。实施积极的城镇人口迁入政策,引导农村人口向城市集中。推动教育移民,为山区初、高中毕业生免费提供职业教育。完善财政转移支付政策,建立有效的生态环境保护补偿机制。实行更加严格的产业准入环境标准,逐步实现“三废”无害化排放。完善农村集体土地确权赋能,切实保障农民财产权益,完善农村土地承包权流转制度和征地补偿制度,切实保障农民土地合法权益。
   4.强化生态环境保护制度。建立和完善最严格的水资源保护、耕地保护、节能降耗减排制度,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入政府效能考核体系和新型城镇化发展评价体系。建立国土空间开发保护制度,划定生态保护红线。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。建立资源环境产权交易机制,完善节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式。


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