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全面推进法治中国建设
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全面推进法治中国建设

张廉

党的十八大以来,习近平总书记站在党和国家前途命运的战略高度,提出建设法治中国的奋斗目标,并就法治建设发表了一系列重要论述,为加快建设社会主义法治国家进一步指明了方向和道路。党的十八届三中全会将建设法治中国确定为发展社会主义民主政治的改革方向和目标。建设法治中国是自党的十五大以来,有关依法治国、建设社会主义法治国家的中国版、升级版和综合版。“法治中国是将法治的共性与中国具体国情相结合的产物,是对自党的十五大以来依法治国方略的升级,是法治国家、法治政府和法治社会的综合体”。建设法治中国作为法治建设进程中的一个新目标,为全面推进依法治国勾画了更加清晰的奋斗愿景,为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”赋予了新的历史使命,为建设富强民主文明和谐美丽中国提供坚实法治保障指明了前进方向,已成为全体中国人民的高度共识和行动宣言。

法治中国作为一项综合性的系统工程是有着十分丰富内涵的真实目标。择其要者,下列四个特征构成了法治中国最基本的要素。

一、维护宪法和法律权威是法治中国建设的首要任务

“法乃国家布大信于天下。”法治国家最为突出的特征,就是宪法和法律在一个国家和社会中具有至高无上的权威,它要求人们“普遍服从”宪法和法律。“宪法法律没有权威和尊严,治国安邦就失去依据,公民行为就失去规范,公平正义就失去标准,政治就不可能清明,社会就不可能和谐,人心就不可能安定”。在我国,由于宪法和法律是党的主张与人民意志相统一的体现,是执政党路线方针政策经过民主立法程序上升为国家意志的体现,是国家政治制度、经济制度、社会制度、文化制度和人权保障制度的规范化、法律化,因此,维护宪法法律的权威,就是维护党和人民共同意志的权威,就是维护国家和社会根本政治制度和基本制度的法治基础,就是维护我国法治的权威和司法的公信力;捍卫宪法法律的尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法法律的实施,就是保证人民根本利益的实现。因此,维护宪法法律权威,是法治中国建设的一项重要任务,也是法治领域深化改革需要解决的主要问题。

习近平同志指出,要在广大干部群众中树立宪法和法律的权威,使人们充分相信法律、自觉运用法律,形成全社会对法律的信仰,弘扬法治精神,培育法治文化,在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。“我们要通过不懈努力,在全社会牢固树立宪法和法律的权威,让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律,使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范,而且是保障公民权利的法律武器”。“必须加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。”为此,《决定》提出:“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。

二、“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法” 是法治中国建设的基本方针

建设法治中国是一项综合性的系统工程,目标宏大,任务艰巨。我们要更加重视推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,更加重视通过微观法治推动宏观法治,通过具体法治实现整体法治,全力描绘出一幅雄伟壮丽的中国法治画卷。

    1.科学立法。我们立法建制,最根本的目的只有一个,就是维护最广大人民群众的利益。必须切实坚持以人为本、立法为民理念,把公正、公平、公开原则贯穿于每一部法律法规制定的全过程。一要使立法真正符合人民意愿,完善科学民主立法机制,创新公众参与立法方式,认真倾听不同阶层不同利益群体的声音,广泛集中民智、汇聚民意。二要使立法真正立足客观实际,从改革发展稳定最突出的矛盾入手,从人民群众反映最强烈的问题入手,研究和决定立法的项目和内容。三要使立法真正解决实际问题,进一步提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,切实增强每一部法律法规的科学性、针对性和有效性。

2.严格执法。天下之事不难于立法,而难于法之必行。在中国特色社会主义法律体系形成之后,保证法之必行,已成为法治建设的重点和关键,在我国,有80%的法律法规是由行政机关执行的,到2020年基本建成法治政府,已成为建设法治中国的主要任务。为此,《决定》提出:一要“深化行政执法体制改革。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。二要规范执法行为,加强执法程序制度建设,细化量化执法裁量权,公正文明对待当事人,加强对行政执法的监督,严格落实行政执法责任制。三要创新执法方式,提高执法和服务水平,深入研究保证每一部法律法规全面严格实施的有效办法,最大限度实现法律效果与社会效果的统一。

3.公正司法。公平正义是司法的生命和灵魂。司法公正体现在每一件个案之中,存在于每一个当事人的感受之中。“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是司法工作的基本目标。《决定》提出:一要确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,严格规范司法行为,切实遵守法定程序,准确适用法律法规,公道公平对待案件参与各方,努力把每一个案件都办得合法、合情、合理。二要健全司法权力运行机制,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题,继续优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。三要进一步加强政法队伍建设,提升法官、检察官的司法理念、业务能力和工作水平,切实维护司法公信力和权威。四要完善人权司法保障制度,进一步规范各种司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。废止劳动教养制度,健全国家司法救助制度,完善法律援助制度。

4.全民守法。法治必须得到人民发自内心的信仰和尊崇,才具生命力。一方面,建设法治中国,人民群众是基础力量。要通过在全社会深入开展法治宣传教育,使社会主义法治精神深入人心,使每一个普通群众都真正学法尊法守法用法,依法维护合法权益,自觉履行法定义务,加快推动全民守法、建设法治社会进程,为构筑法治中国奠定坚实的社会基础。另一方面,建设法治中国,广大公务员特别是领导干部是主导力量。各级党政机关领导干部要切实尊崇宪法和法律,带头遵守宪法和法律,自觉在宪法和法律范围内活动,维护国家法制的统一、尊严、权威,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

三、坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设是法治中国建设的实现途径

十八届三中全会的《决定》提出,“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这是贯彻落实党的十八大“全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家”精神,不断开创中国特色社会主义法治国家建设新局面,提出的一个更高要求。其基本精神,就是要把国家的整个权力系统以及对社会的管理,都纳入法治的轨道,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法法律为行为准则,依照宪法法律行使权利或权力,履行义务或职责。从历史到现实的经验都表明,法治中国建设是一项系统工程,各个环节和领域必须协调发展、整体推进。

党的十五大报告明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”。从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。党的十六大和十七大在十五大的基础上,不断丰富和深化“依法治国”内涵,党的十八大报告提出“全面推进依法治国”和“加快建设社会主义法治国家”,将“依法治国”提到了一个更新的高度。党的十八届三中全会强调“推进法治中国建设”是对依法治国方略的新提升。

全面推进法治中国建设,党依法执政是前提。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》确立了我们党的三大执政原则,即“科学执政、民主执政、依法执政”;党的十七大将这三大执政原则写入《中国共产党章程》。实行依法执政是新的历史条件下党治国理政方式的一个转变,是政党政治法治化的表现。其精神内涵,就是要求执政党必须依据国家的宪法法律规定的国家政权运作方式介入、执掌和控制国家权力。也就是说,执政党的权力来源、权力范围、权力运行、权力责任和权力监督等执政党活动都必须以法律的形式来规定,把执政党活动全方位地纳入法治轨道。中国共产党是执政党,是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心。如果执政党的执政行为不依法,那么,依法治国和依法行政都不可能做到。如果说依法行政是依法治国的深化,那么,依法执政显然是依法治国和依法行政的保障。为此,《决定》指出,各级党组织必须坚持在宪法法律范围内活动,各级党政领导干部要带头依法办事,带头遵守宪法法律。并特别提出,“各级组织部门要把能不能依法办事,遵守法律作为考察识别领导干部的重要条件。”

党的十五大报告在确立“依法治国”基本方略的同时,已明确要求“一切政府机关都必须依法行政”。党的十八大报告将“推进依法行政”列入“全面推进依法治国”任务的具体内容,并明确了到2020年全面建成小康社会之时,实现“法治政府基本建成”的目标。依法行政是对依法治国的深化,是依法治国的重要内容。习近平同志指出:“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠于法律,既不能以权压法、以身试法,也不能法外开恩、徇情枉法。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”

在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一基本方略的指引下,法治国家、法治政府、法治社会应该是一个统一体。因为,法治就是法律之治。法律治理的领域既包括国家,也包括政府和社会。这就是说,法治国家、法治政府、法治社会都是法治的目标,三者分别表达了法治建设的不同面相。“在法治实践过程中,三者并不能截然分开。法治国家建设必然包含法治政府建设、法治社会建设。法治政府建设就是在一个关键环节上推进法治国家建设,同时,法治政府也是建设法治社会的前提与基础。至于法治社会建设,它既是法治国家建设的一个方面,构成了法治国家建设的一个组成部分,‘在政府推进型法治’的背景下,法治社会建设也有赖于法治政府的积极推进。法治国家、法治政府、法治社会既然不可分割,这就提出了法治一体建设的必然要求。”这是因为无论是法治国家、法治政府,还是法治社会,其中的法治内涵既有共性,也有差异。法治最重要的共性要素包括:(一)宪法和法律至上。(二)公权力得到控制和制约。(三)人权得到保障。(四)政务公开、透明。(五)司法独立、公正、权威。上述法治的各项要素是法治国家、法治政府和法治社会的共性要素。如果一个国家的公权力运作缺少其中某一项要素,就既谈不上是一个法治国家、法治政府,也谈不上是一个法治社会。

但当我们在同一时空探讨推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设的任务时,当然就应该和必须同时注重这整个五个要素,依据当时当地的具体情形有步骤,有轻重缓急,协调有序地推进这五个要素的均衡发展。

四、保证全体公民依法享有广泛权利和自由是法治中国建设的根本目标

法治是人类政治文明发展到一定历史阶段的产物。自由、平等、民主、法治等思想,凝结着人类智慧,成为世界各国人民共同的期盼和追求。中国人民为争取民主、自由、平等,建设法治国家,进行了长期不懈的奋斗。新中国成立以来,特别是十一届三中全会以来我国法治建设取得了重大成就。今天,法治不仅是国家富强、人民幸福的制度保证,也是社会主义政治文明的重要内容,是实现中国梦的制度基础。

法治之所以成为中国的必然选择,不仅因为法治本身具有“优于一人之治”的公共品质,也不仅出于法治破除发展体制机制弊端的现实功能,它更源于一个重要的道理:即法治是保障公民权利的最佳方案,是提升人民福祉的最佳路径。我们要建设的法治中国,是全体公民依法享有广泛权利和自由的中国。这是法治中国最坚实的根基。“民惟邦本,本固邦宁。”公民是国家的主体,是社会的基因。法治国家区别于人治、专制国家的主要标志,就是全体公民是否在政治、经济、文化、社会生活等各个领域依法享有广泛的权利和自由。在法治中国,应当让权利公平、机会公平、规则公平成为全社会奉行的基本准则,让公民在法律面前一律平等得到严格落实,让人权受到切实尊重和保障,让每一个人都活得更加幸福更有尊严。

建设法治中国,就是要破解对公民权利的各种桎梏,把以人为本、公平正义作为法治建设的灵魂,把增进人民福祉作为法治建设的最高目标。实现这一目标,首要的难题是要有效约束权力,让公权严格恪守法律为其设定的边界,为私权让渡出一个相对宽松的领域。权利乃权力之母,权利也是权力的“制动器”。“分析法治的演进历史不难发现,对权力的制衡与约束、对权利的主张与保护是法治的两大核心主线,而只有实现权力的约束才能达到对权利的保护”。

   因此,在法治中国建设进程中,必须坚持和尊重人民的主体地位,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为法治建设的目标。坚持和尊重人民的主体地位,首先体现在切实保障人民的宪法、法律权利上。习近平同志指出:“只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”这就要求我们,一方面,要提高立法科学化、民主化水平,完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系。另一方面,要坚持司法为民,改进司法工作作风,“重点解决好损害群众权益的突出问题,决不允许对群众的报警求助置之不理,决不允许让普通群众打不起官司,决不允许滥用权力侵犯群众合法权益,决不允许执法犯法造成冤假错案”。在法治实践中要树立以人民为中心的工作导向,始终把人民放在心中最高位置,将党的群众路线贯彻到立法、执法、司法的各个环节中去,坚持联系群众、贴近群众、依靠群众、服务群众。要把人民满意作为检验法治建设成效的根本标准,不断提高人民群众的认同感和信任度,使法治中国建设拥有广泛而深厚的群众基础。

 

      (作者系自治区党校教授)

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